23/08 Xem xét cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước bên trong bộ máy Nhà nước ta

07:21 | 23/08/2011

* Cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước bằng giám sát tối cao của QH đối với các quyền hành pháp và tư pháp
* Kiểm soát quyền lực Nhà nước trong hệ thống các cơ quan hành pháp
* Kiểm soát quyền lực Nhà nước trong các cơ quan tư pháp

Cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước bằng giám sát tối cao của QH đối với các quyền hành pháp và tư pháp

Theo Điều 84 khoản 2 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Điều 2 khoản 2 Luật Tổ chức QH hiện hành thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của QH nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với quy định đó, có thể nói cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước ở nước ta trước hết và chủ yếu được giao cho QH bằng phương thức giám sát tối cao. Thực tiễn thực hiện phương thức giám sát này còn bộc lộ một số bất cập sau đây:

Một là, đối tượng giám sát tối cao nhằm kiểm soát quyền lực Nhà nước không cụ thể. Vì thế, có ý kiến cho rằng, với vị trí là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, QH có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy Nhà nước. Một quan niệm khác lại cho rằng: QH là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất không có nghĩa là QH có toàn quyền, và do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy Nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì đối tượng giám sát tối cao của Qhlaf các cơ quan do QH thành lập, cá nhân do QH bầu ra và phê chuẩn (hay nói cách khác là các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy Nhà nước) mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của QH. Đối tượng đó bao gồm: Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Như vậy, đối tượng giám sát tối cao được Hiến pháp quy định vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của QH với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốc gia. Vì thế, hiệu lực và hiệu quả giám sát chưa được như mong muốn.

Hai là, nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng. Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức QH hiện hành quy định: “QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 83 Hiến pháp và Điều 1 Luật Tổ chức QH hiện hành). Vì giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sát hành vi của các cá nhân có thẩm quyền do QH bầu và phê chuẩn bằng việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ (theo khoản 2 Điều 84 Hiến pháp hiện hành, Điều 2 Luật Tổ chức QH, Điều 3 Luật Hoạt động giám sát của QH hiện hành). Như vậy, nội dung giám sát cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của QH nước ta làm cho giám sát tối cao của QH bị phân tán, cơ chế giám sát Hiến pháp bị dàn trải, hiệu quả chưa cao.

Ba là, chế tài của giám sát tối cao quy định cũng chưa được phân định rành mạch. Theo Hiến pháp, Luật Tổ chức QH và Luật Hoạt động giám sát của QH hiện hành thì chế tài giám sát tối cao thể hiện ý chí của QH bằng một hình thức văn bản gọi là Nghị quyết. Nghị quyết có các nội dung sau đây:

Căn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với các hoạt động của đối tượng giám sát tối cao, nội dung của Nghị quyết có thể là việc bổ sung, sửa đổi một hoặc một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý do bản thân lập pháp gây ra, hoặc yêu cầu Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một việc nào đó để thi hành Hiến pháp;

Căn cứ vào kết quả giám sát của UBTVQH, xem xét và thảo luận đề nghị của UBTVQH về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH; nội dung của Nghị quyết có thể tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp...;

Căn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, chế tài giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết với nội dung thể hiện sự đánh giá của QH về trách nhiệm và năng lực của người bị chất vấn;

Căn cứ vào kết quả giám sát, mà chế tài của giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết mà nội dung thể hiện kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối với một hoặc một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao có hành vi vi phạm Hiến pháp và luật.

Với việc quy định các chế tài nói trên làm cho hoạt động kiểm soát quyền lực Nhà nước có thể nói là chưa thể hiện được phân định rành mạch, còn có sự lẫn lộn giữa lập pháp và tư pháp, làm cho QH rất khó thực hiện trong thực tế dẫn đến việc sử dụng các chế tài giám sát còn nhiều bất cập. Cho đến nay, QH chưa ra được một Nghị quyết nào tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của cá nhân hay cơ quan thuộc đối tượng giám sát của mình trái với Hiến pháp.

Bốn là, cơ quan của QH bao gồm UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban đều có chức năng giám sát đối với hành pháp và tư pháp. Nhưng các hoạt động giám sát này đều mang tính chất kiến nghị. Chỉ trừ trường hợp UBTVQH khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH thì mới có quyền đình chỉ việc thi hành và trình QH xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Thực tiễn hoạt động giám sát của các cơ quan của QH chỉ ra rằng, các kiến nghị của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban chủ yếu là các kiến nghị về tổ chức thực hiện, không liên quan trực tiếp đến Hiến pháp. Vì thế, kiểm soát quyền lực Nhà nước bằng thiết chế các cơ quan của QH cũng còn nhiều bất cập về hiệu lực và hiệu quả trực tiếp.

Kiểm soát quyền lực Nhà nước trong hệ thống các cơ quan hành pháp

Theo Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành thì hệ thống các cơ quan hành pháp thông qua việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm cho Hiến pháp có hiệu lực pháp lý cao nhất. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp trên; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái Hiến pháp... Chủ tịch UBND có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc UBND và văn bản sai trái của UBND cấp dưới... Đây thực chất là cơ chế bảo đảm cho hoạt động lập quy trong nội bộ cơ quan hành pháp thống nhất với Hiến pháp. Vì thế, kiểm soát quyền lực Nhà nước theo cách này là nhiệm vụ đương nhiên của hành pháp. Để giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và tài phán vi phạm Hiến pháp đối với các cơ quan hành pháp cần phải có cơ chế giám sát độc lập từ bên ngoài. Do nhiều nguyên nhân, điều kiện, nên ở nước ta hiện nay vấn đề này còn chưa được hoàn thiện.

Kiểm soát quyền lực Nhà nước trong các cơ quan tư pháp

Theo Hiến pháp, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hiện hành thì các cơ quan tư pháp bảo vệ Hiến pháp bằng việc giao cho Tòa án nhân dân tối cao xét xử giám đốc thẩm và tái thẩm, tổng kết thực tiễn xét xử, hướng dẫn các Tòa án nhân dân áp dụng thống nhất pháp luật; Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Đây thực chất là quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan tư pháp chứ không phải là một yếu tố cấu thành cơ chế chuyên trách kiểm soát quyền lực Nhà nước bằng chức năng xét xử của Tòa án như một số nước. Có thể nói, bảo vệ Hiến pháp theo cách này cũng chỉ là thông qua việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đương nhiên của các cơ quan tư pháp mà chưa dựa trên một thiết chế, chuyên trách để giám sát thi hành và tài phán vi phạm Hiến pháp trong hoạt động tư pháp.

Từ cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước nói trên, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

Một là, việc kiểm soát quyền lực Nhà nước đặc biệt là giám sát thi hành Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp để bảo đảm cho quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được quyền lực Nhà nước tôn trọng và bảo đảm thực thi trong thực tế, không được giao cho một cơ quan chuyên trách mà theo chức năng, nhiệm vụ của mình, tất cả các nhánh quyền lực Nhà nước phải thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp và luật. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước, bảo vệ Hiến pháp phi tập trung không mang tính chất phán quyết theo một thủ tục tố tụng riêng thống nhất. Khi phát hiện có hành vi vi phạm Hiến pháp, các chủ thể có thẩm quyền tự mình hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Với cơ chế này, thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp chưa được phân định trách nhiệm rõ ràng. Vì vậy, hiệu lực và hiệu quả bảo vệ Hiến pháp chưa đạt hiệu quả như việc bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân khi bị xâm hại còn bất cập.

Hai là, bằng việc thực hiện chức năng giám sát tối cao, QH trở thành chủ thể chủ yếu và quan trọng nhất trong cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực Nhà nước. Tuy nhiên, như nói ở trên, hiệu lực và hiệu quả giám sát tối cao của QH còn bất cập, do đối tượng, nội dung và chế tài giám sát quy định không phù hợp với tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một cơ quan lập pháp và còn yếu tố chưa thực sự phù hợp với đặc thù của QH hoạt động không chuyên trách như ở nước ta. Hơn nữa, giám sát tối cao của QH phụ thuộc vào hoạt động giám sát của các cơ quan của QH. Vì thế, trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp vẫn còn hiện tượng thiếu sự chủ động, tích cực làm cho QH – một thiết chế bảo hiến chủ yếu quan trọng nhất trong hoạt động của mình hiệu quả còn có lúc chưa như mong muốn.

Ba là, cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước trong đó có giám sát thực thi Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp hiện hành ở nước ta còn chưa tính đến việc ai là QH, các cơ quan của QH trong việc tuân thủ Hiến pháp, đặc biệt là tuân thủ Hiến pháp trong hoạt động lập pháp. Đây là một lỗ hổng trong cơ chế bảo hiến hiện hành và không phù hợp với bản chất của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.

Gs, Ts Trần Ngọc Đường
Viện Nghiên cứu Lập pháp