Trong bối cảnh tình hình Biển Đông căng thẳng, bài nghiên cứu của GS. Peter Dutton, Viện nghiên cứu Biển Trung Quốc, Học viện Hải quân Mỹ, đánh giá vai trò của các khuôn khổ và cơ chế an ninh biển hiện tại như Công ước luật biển 1982 hay Tuyên bố ứng xử 2002 trong việc duy trì hoà bình và thúc đẩy phát triển ở khu vực. Bài viết cũng đưa ra một số kiến nghị nhằm xây dựng lòng tin và đề ra tiến trình hướng tới sự ổn định lâu dài.
Như đã thấy trong năm 2011, Trung Quốc, Việt Nam và Philippines đều đang khẩn trương tiến hành các cuộc thăm dò và kế hoạch khoan nhằm chiếm giữ những nguồn tài nguyên hydrocarbon dưới đáy biển Đông nơi có vô số những yêu sách quốc gia chồng lấn nhau. Kết quả là, đôi khi sự va chạm trở nên nghiêm trọng và mỗi nước đều tăng cường những lập luận hùng hồn về quyền tài phán duy nhất của mình đối với việc khoan dầu trong những khu vực xác định. Mỗi nước cũng gia tăng những hoạt động hải quân trên biển Đông theo hai cách, hoặc là đưa ra những tín hiệu về quyết tâm bảo vệ quyền lợi của mình đối với các nguồn tài nguyên hoặc chí ít thì cũng được cho là như vậy.
Một số nhà quan sát cho rằng, các quan hệ kinh tế khu vực và mong muốn chung cho một môi trường bên ngoài ổn định để thúc đẩy sự phát triển kinh tế từ bên trong sẽ làm cho các cuộc cạnh tranh năng lượng và tranh chấp chủ quyền không dẫn đến xung đột,. Một số ý kiến lại cho rằng căng thẳng có thể kiểm soát được vì thực tế đã cho thấy rằng cho đến nay những tuyên bố hàng hải của Trung Quốc trên biển Hoa Đông và biển Đông “thường được thực thi bởi các tàu tuần tra không trang bị vũ trang, điều này gửi đến một thông điệp rõ ràng rằng Bắc Kinh không tìm kiếm sự leo thang dẫn đến một cuộc khủng hoảng lớn vì những vấn đề này." Một số khác thì lại khẳng định rằng những quan điểm trên là hão huyền. Bài viết này xem xét rằng giữa những tình huống xấu đi như thế thì liệu các khuôn khổ và cơ chế an ninh hàng hải hiện tại - đặc biệt là hai trường hợp Công ước về Luật biển của Liên Hợp Quốc, và Tuyên bố ứng xử của các bên trên biển Đông - có đủ để duy trì hoà bình khu vực và thúc đẩy phát triển kinh tế khu vực hay không. Với kết luận chúng không đủ, bài viết sẽ đưa ra một số kiến nghị nhằm xây dựng lòng tin và đề ra tiến trình hướng tới sự ổn định lâu dài. Tranh chấp chủ quyền và sự thất bại của luật quốc tế
Những tranh chấp ở biển Đông có thể được đặt trong ba phạm trù khác nhau - chủ quyền, quyền tài phán và quyền kiểm soát. Phạm trù đầu tiên liên quan đến các tranh chấp của các bên về vấn đề chủ quyền trên các hòn đảo, bãi đá nổi và bãi đá chìm ở biển Đông. Hiện tại không có một khuôn khổ hay cơ chế khu vực và quốc tế tích cực nào trực tiếp giải quyết vấn đề chủ quyên. Điều này một phần vì thực tế Trung Quốc khăng khăng giữ quan điểm rằng họ sẽ chỉ giải quyết mọi tranh chấp trên biển Đông bằng đám phán và chỉ trên cơ sở đàm phán song phương mà thôi. Điều này đã loại bỏ cơ hội cho các bên tận dụng các cơ chế pháp lý và trọng tài hay các khuôn khổ khu vực và quốc tế khác nhằm hỗ trợ cho việc giải quyết hòa bình các tranh chấp. Công bằng mà nói, liên quan đến vấn đề chủ quyền, dường như bất kỳ nước tranh chấp nào đều dường như không mấy quan tâm đến vấn đề đàm phán, phân xử hay giải quyết bằng tòa án. Những tuyên bố “chủ quyền không thể chối cãi” dựa trên những mối liên hệ lịch sử và kiểm soát chính quyền thường đến từ Việt Nam và Trung Quốc - mỗi nước đều khẳng định chủ quyền đối với quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa. Trong khi ít hùng hồn hơn, chính phủ Philippine đồng thời cũng khẳng định rằng nước này có “chủ quyền và quyền tài phán đối với các điểm địa lý” của quần đảo Kalayaans. Những hồ sơ công khai phản ánh rằng Philippines căn cứ trên tuyên bố của họ dựa trên thuyết những vùng liền kề hoặc tiếp giáp với nhóm đảo Kalayaan với quần đảo chính của nó, mặc dù cơ sở của những tuyên bố này thì có độ chắc chắn ít hơn so với những tuyên bố của Việt Nam và Trung Quốc bởi vì Philippine cũng hoặc theo một cách khác, khẳng định trên những cở sở an ninh và kinh tế, rằng các đảo đã bị bỏ rơi bởi những nước khác sau Chiến tranh thế giới thứ 2, và sau đó Philippine đã thiết lập chủ quyền bằng cách tự khám phá hoặc ban hành sắc lệnh. Giống như Malaysia và Brunei, Philippine cũng khẳng định quyền kiểm soát trên Kalayaans như một sự mở rộng quyền lợi ở thềm lục địa của chính mình. Trong khi một loạt các quan điểm như thế có thể phục vụ khéo léo cho các tranh cãi pháp lý, nó không thúc đẩy một môi trường thuận lợi cho đàm phán do các bên đối lập gặp khó khăn tìm kiếm một cơ sở chung để tiếp tục. Chắc chắn rằng có những lựa chọn để phát triển một cơ chế hay khuôn khổ để giải quyết vấn đề chủ quyền. Nếu đàm phán đa phương không được chấp thuận và đàm phán song phương vẫn không đạt được kết quả, trong trường hợp đó, hiển nhiên các bên có thể phải đưa tình huống này ra Toà án Tư pháp quốc tế hoặc Toà án trọng tài thường trực. Tuy nhiên, vì một số lí do, điều này khó có khả năng xảy ra.
Về mặt chính trị, chính phủ các nước trong khu vực phải đấu tranh với chủ nghĩa dân tộc trong nước, điều đó hạn chế sự lựa chọn chính sách. Về mặt kinh tế, dường như có một nhận thức ngày càng tăng - đặc biệt là ở Trung Quốc và cũng ngày càng tăng ở Việt Nam - rằng mà những nguồn thực phẩm và năng lượng ở biển Đông ngày càng trở nên thiết yếu với sự thịnh vượng của quốc gia trong thế kỉ 21. Lo lắng này phủ bóng đen lên lập luận về chủ quyền đối với các đảo và các quyền pháp lý kèm theo nó. Thái độ thực dụng về những nguồn năng lượng trên biển Đông đặc biệt đang trở thành quy tắc tiêu chuẩn. Đây là một xu hướng đáng lo ngại vì nó cho thấy các bên trong tương lai có thể không sẵn sàng tin tưởng vào sự tiếp cận các nguồn tài nguyên dựa vào thị trường – vốn là nền tảng cho hệ thống toàn cầu. Cuối cùng, về mặt quân sự, Trung Quốc, Việt Nam và Philippine đều xem việc kiểm soát đối với các đảo là điều tối quan trọng cho an ninh quốc gia. Do đó, có nhiều cử tri trong mỗi quốc gia kiềm chế chính phủ của họ không được theo đuổi các thoả hiệp về chủ quyền. Điều này là một trong những lý do chính giải thích tại sao các chính phủ vẫn kiên quyết tránh những toà án quốc tế hay các ủy ban trọng tài nhằm giải quyết những vấn đề này. Đơn giản là có quá nhiều rủi ro.
Một lý do khác khiến các chính phủ tránh sự trợ giúp pháp lý quốc tế, đó là cơ chế luật pháp quốc tế điều chỉnh việc giải quyết các tranh chấp về chủ quyền còn chưa rõ ràng. Vì vậy, bản thân luật pháp là một nhân tố khác khiến các thoả hiệp trở nên khó khăn hơn - thực sự nó làm trầm trọng thêm xu thế dẫn đến sự va chạm. Cụ thể, luật quốc tế khuyến khích khả năng của một quốc gia chứng tỏ một tuyên bố chủ quyền vượt trội bằng cách khẳng định sự chiếm đóng, quản trị hiệu quả và kiểm soát độc quyền. Tất cả các quốc gia biển Đông ngoại trừ Brunei có lực lượng đóng quân trên đảo, trạm theo dõi thời tiết, cơ sở vật chất để bảo vệ bờ biển, nghiên cứu khoa học, một số thậm chí đã được báo cáo là phát triển hoặc có kế hoạch phát triển hạ tầng du lịch. Tiếp theo mạch phát triển này, người Trung Quốc đã thiết lập một chính quyền thành phố trên quần đảo Trường Sa, thiết lập mạng lưới điện thoại di động, và hỗ trợ các hoạt động đánh bắt cá địa phương từ các hòn đảo. Người Malaysia thì lập ra một khu du lịch lặn trên một trong những đảo họ chiếm đóng được. Mỗi hoạt động này là một tuyên bố công khai về sự chiếm đóng và quản lý hiệu quả của một quốc gia đối với một đảo nào đó đang tranh chấp. Quả thực, để củng cố sự chiếm đóng và quản lý hiệu quả của mình, chính phủ Trung Quốc rõ ràng gần đây đã đi quá xa trong việc đặt cột mốc đánh dấu quyền chủ quyền của họ trên ba đảo nhỏ của quần đảo Trường Sa, bao gồm bãi đá ngầm Boxall (TQ: Niuchelun- nd) và bãi Amy Douglas gần Palawan. Để không mất đi yêu sách của mình trong việc quản lý và kiểm soát hiệu quả trên cùng những phần lãnh thổ đó, chính phủ Philippine đã tuyên bố rằng hải quân của họ đã tháo bỏ những cột mốc này và phái những đội tàu của họ đến để ngăn cản Trung Quốc khôi phục lại chúng. Philippine cũng gỡ bỏ một cái phao do Trung Quốc đặt ra khỏi mặt nước. Tóm lại, luật quốc tế liên quan đến chủ quyền tự nó đã tạo ra một cuộc cạnh tranh leo thang giữa các bên tranh chấp để chứng minh sự chiếm giữ và kiểm soát độc quyền trên các đảo. Bởi vì chủ quyền là một cuộc chiến một mất một còn, không bên nào có thể rút lui trong cuộc cạnh tranh và duy trì những đòi hỏi của mình. Khi những bên tham dự tăng lên, khả năng xảy ra sự cố nghiêm trọng hơn bao giờ hết. Như vậy, khuôn khổ luật quốc tế để giải quyết các tranh chấp chủ quyền hiện hành là một cơ chế không đủ để khuyến khích và tăng cường ổn định khu vực. Luật quốc tế cũng đưa ra các giải pháp đôi bên cùng có lợi khác dựa trên chia sẻ chủ quyền hay chủ quyền với những quyền quốc tế bất khả xâm phạm. Các bên sẽ thực hiện tốt việc thăm dò những lựa chọn kiểu đôi bên cùng có lợi này như là con đường đi dến những giải pháp tạm thời hoặc thậm chí là lâu dài cho vấn đề chủ quyền trên quần đảo Trường Sa.
Khuôn khổ tài phán biển của UNCLOS
Dạng tranh chấp thứ hai liên quan tới thẩm quyền trong không gian biển và các nguồn tài nguyên trên biển, trong biển và dưới đáy biển. Có lẽ điều quan trọng nhất trong khuôn khổ an ninh hàng hải đối với biển Đông là Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). UNCLOS đã được đàm phán trong suốt những năm 1970 và đầu những năm 1980 để đáp ứng một số xu hướng gây bất ổn trong lĩnh vực hàng hải, tất cả đều vẫn còn hiện diện trong khu vực biển Đông ngày nay bất chấp việc các nước ven biển Đông đã tham gia vào Công ước toàn cầu này.
Một xu hướng như thế là khả năng ngày càng tăng của các quốc gia trong suốt thế kỉ 20 để khai thác các nguồn tài nguyên sinh vật và phi sinh vật của một phần ngày càng mở rộng của những vùng duyên hải. Hoa Kỳ đã tiến hành hoạt động đầu tiên của một quốc gia trong kỷ nguyên hiện đại để thực hiện các quyền tài phán mở rộng trên biển với tuyên bố của Truman năm 1945, tuyên bố mà đã có kết quả ngoài ý muốn trong các thập kỉ tiếp theo trong việc dấy lên một cuộc chạy đua toàn cầu nhằm kiểm soát các nguồn tài nguyên biển thông qua một loạt các cơ chế cạnh tranh, bao gồm những tuyên bố của một số nước về chủ quyền quốc gia đầy đủ trong 200 hải lý tính từ bờ biển của họ. Vì nhiều lý do, nhiều nước khác mà đơn cử là không ít các cường quốc hàng hải không chấp nhận điều này do mất đi các quyền hàng hải quốc tế. Khi nhà nước có chủ quyền hoàn toàn đối với hơn 1/3 đại dương trên thế giới ngụ ý rằng một cơ chế chủ quyền hàng hải hoàn toàn sẽ được thiết lập.
Các tuyên bố của Truman cũng đã tạo ra các khu bảo tồn thuỷ sản ở biển sâu dưới quyền tài phán độc quyền của Hoa Kỳ với mục đích quản lý và bảo vệ những đàn cá vì lợi ích của người dân Mỹ. Như những gì đã xảy ra sau tuyên bố thềm lục địa, những điều kế tiếp là một mớ những yêu sách quốc gia về độc quyền nguồn tài nguyên mà cũng làm gia tăng các cuộc va chạm trên biển vì ở một số nơi, chẳng hạn như biển Đông, một chế độ pháp lý có thể không phải là giải pháp tốt nhất để mang lại một trật tự trong khu vực mà đã từng được xác nước ven biển xem là một khu vực hàng hải chung.
Trong một nỗ lực để mang lại trật tự và giảm thiểu va chạm, các cuộc đàm phán dưới sự bảo trợ của Liên Hợp Quốc được bắt đầu vào những năm 1950, đã mang lại một bộ công ước về luật biển sơ bộ nhưng rõ ràng là chưa đầy đủ tại Geneva vào năm 1958. Các cuộc đàm phán kéo dài vẫn tiếp tục, kết quả là vào năm 1982 trong một loạt các cuộc thương lượng lớn đã hình thành khuôn khổ UNCLOS cho việc ổn định các xu hướng nguy hiểm do tuyên bố Truman gây ra và vẫn tồn tại ở khu vực biển Đông ngày nay. Bốn khía cạnh trong công ước này đã được thiết lập để mang lại trật tự hợp lý trong việc “chiếm đất” trên biển và cân bằng các lợi ích hợp pháp của các quốc gia ven biển với những lợi ích hợp pháp tương tự của các cường quốc hàng hải.
Đường cơ sở. Khía cạnh đầu tiên là pháp điển hoá các quy tắc liên quan đến đường cơ sở, các ranh giới tại hoặc gần bờ biển giữa lãnh thổ thuộc hoàn toàn chủ quyền của nước ven biển và các vùng biển mở rộng ra ngoài khơi của họ. Mục đích của một hệ thống các đường cơ sở thống nhất là hạn chế việc mở rộng thẩm quyền của quốc gia ven biển đối với các đại dương. UNCLOS điều 5 và 7 xác định rằng các đường cơ sở thường có đường nước thấp dọc theo bờ biển. Điều 7 cung cấp một tập hợp các tình huống rất hạn chế cho phép các quốc gia ven biển đi chệnh khỏi quy định thông thường, chủ yếu là nơi có tồn tại các vịnh nhỏ ven biển thụt sâu vào - như vịnh hẹp ở NaUy, hoặc các hải đảo chạy dọc theo khu vực lân cận của bờ biển - chẳng hạn như những đảo chạy dọc theo phía bờ biển tây nam của bán đảo Triều Tiên. Điều 47 cho phép các quốc gia gồm toàn bộ là các hòn đảo mà không có lãnh thổ đất liền - được gọi là các quốc gia quần đảo - được vẽ đường cơ sở xung quanh rìa ngoài xa nhất cho các đảo của họ và yêu sách một vị thế đặc biệt để đạt được và thực thi một mức độ quyền chủ quyền cao hơn đối với những vùng nước kèm theo. Mặc dù về cơ bản trên toàn cầu các nước có đủ tiêu chuẩn này là tương đối it, có hai nước giáp biển Đông đủ tiêu chuẩn này: Philippine và Indonesia. Tất nhiên, Malaysia không đủ tiêu chuẩn vì một phần lãnh thổ nước này là lục địa. Một điểm then chốt về cơ chế các đường cơ sở là chúng được vẽ dựa hoàn toàn vào địa lý của các quốc gia ven biển. Cơ chế dựa trên địa lý này được thiết lập nhằm đảm bảo trật tự trong quá trình thiết lập các yêu sách biển bằng cách thể hiện chúng từ một tập hợp đồng bộ các đặc điểm mở và không thể phủ nhận. Như vậy, không có ngoại lệ phi địa lý đối với việc vẽ các đường cơ sở mà được UNCLOS hoặc luật quốc tế nói chung công nhận.
Các đường cơ sở của Trung Quốc. Mặc dù các đường cơ sở của Trung Hoa đại lục đều được thể hiện theo hình thù địa lý ven biển của nước này (đường hình chữ U trong biển Đông sẽ được bàn riêng), ở một vài nơi ngoài khơi, các đường cơ sở của Trung Quốc vượt quá mức cho phép của UNCLOS và luật án lệ quốc tế, thâu tóm một cách không chính đáng từ những vùng hoàn toàn thuộc quyền sử dụng quốc tế hơn 2500 hải lý vuông của không gian đại dương chủ yếu ở biển Hoa Đông. Điều quan trọng với vùng Biển Đông là Trung Quốc đã vẽ các đường cơ sở thẳng xung quanh quần đảo Hoàng Sa trong một hành vi vi phạm rõ ràng các quy tắc của UNCLOS rằng chỉ các quốc gia quần đảo mới có thể đưa ra một tuyên bố như vậy. Như vậy, mặc dù tiêu chuẩn quốc tế được thể hiện trong UNCLOS đã có một số tác động vào cách thức Trung Quốc vẽ đường cơ sở của họ như thế nào dọc theo đường bờ biển, chúng đã không ngăn chặn được Trung Quốc đưa ra những đòi hỏi quá mức hoặc rõ ràng không phù hợp trong một số trường hợp khác.
Các đường cơ sở của Việt Nam. Trong khi từ phía bắc bờ biển đến phía nam, Việt Nam vẽ các đường cơ sở mở rộng từ các hải đảo, chứ không phải là các đường thuỷ triều thấp thuộc bờ biển của họ, tính chất quá mức của những tuyên bố này ở phía nam và tây nam phần bờ biển của nước này thực sự là khác thường. Việt Nam dường như có ý bao gồm hơn 27.000 hải lý vuông mà lẽ ra cần được mở cho quốc tế sử dụng. Trong khi Việt Nam sử dụng các đặc điểm địa lý để mô tả các đường cơ sở của mình, nước này làm như vậy theo một cách thức mở rộng quá mức theo những quy định của UNCLOS như đã được làm rõ trong luật án lệ quốc tế. Như vậy, cũng giống như trong trường hợp của Trung Quốc, quy chế các đường cơ sở do UNCLOS xác lập đã không đóng vai trò kiềm chế với Việt Nam.
Các đường cơ sở của Indonesia và Philippine. Là hai quốc gia quần đảo trong khu vực, Indonesia và Philippine được quyền gộp phần lớn vùng nước vào các đường cơ sở của họ và khẳng định quyền chủ quyền trên đó. Mặc dù khi được vẽ lần đầu vào năm 1960, hệ thống các đường cơ sở thẳng của Indonesia không hề phù hợp với luật quốc tế, trong suốt các cuộc đàm phán UNCLOS vào những năm 1970 Indonesia đã vận động thành công để hệ thống của họ được chấp nhận cho tất cả các quốc gia bao gồm hoàn toàn các đảo. Ngày nay, các đường cơ sở của Indonesia đã được chấp nhận như một quy chuẩn. Tuy nhiên, Philippine từ lâu đã duy trì đường cơ sở mở rộng kế thừa từ thời thuộc địa của Tây Ban Nha và không đặt các đường cơ sở của họ phù hợp với UNCLOS cho đến tận tháng 3/2009 như một phần nỗ lực của họ nhằm đáp ứng hạn nộp hồ sơ cho Ủy ban thềm lục địa UNCLOS. Nói cách khác, để xác định thềm lục địa của mình, Philippine đầu tiên phải xác định các đường cơ sở để từ đó mới có thể vẽ ranh giới thềm lục địa.
Trong thời gian dẫn đến tuyên bố các đường cơ sở của Philippine, Trung Quốc được cho là đã gây áp lực đáng kể với các thành viên của Quốc hội Philippine. Áp lực này nhằm thuyết phục Quốc hội Philippine thông qua một dự luật đường cơ sở không bao gồm quần đảo Trường Sa bên trong các đường cơ sở của quần đảo Philippine. Điều Trung Quốc muốn hơn là Philippine vẽ các đường cơ sở xung quanh các đảo “chính” và xem Trường Sa mà Philippine yêu sách như một “quy chế đảo riêng biệt” bên ngoài quần đảo chính và do vậy bên ngoài cả các đường cơ sở quần đảo. Có lẽ, Trung Quốc đã tìm cách để tránh một tình huống mà trong đó Philippine tuyên bố quần đảo Trường Sa có chủ quyền lãnh thổ không thể tách rời khỏi Philippine khi vẽ các đường cơ sở bao gồm cả các đảo chính của Philippine và cả nhóm đảo Kalayaan (Trường Sa). Vì những lí do rõ ràng, Trung Quốc nhạy cảm với những khó khăn chính trị ngày càng gia tăng mà chính phủ Philippines sẽ phải đối mặt trong việc đàm phán về quyền lãnh thổ, việc mà luật pháp Philippine cho rằng “cốt lõi” hay không thể tách rời khỏi lãnh thổ của họ.
Cho dù vì áp lực của Trung Quốc hay một số lí do khác, sau một thời kì khó khăn chính trị, Quốc hội Philippine thực sự đã ban hành một dự luật các đường cơ sở trong đó loại yêu sách Kalayaan của họ trong quần đảo Trường Sa khỏi yêu sách quần đảo của họ và coi nhóm đảo đó như một tập hợp đảo riêng biệt. Điều này đã làm cho một số người ở Philippine tức giận rằng chính phủ của họ đã không chống lại nổi áp lực của Trung Quốc, sự oán giận mà đã đổ thêm dầu vào nỗi thất vọng mang tính chủ nghĩa dân tộc với sự can thiệp lúc đó của Trung Quốc trong những nỗ lực của Philippine nhằm thực hiện các cuộc điều tra về Bãi cỏ rong (A: Reed Bank, TQ: Liyue Tan, Lile Tan -nd).
Tóm lại, hệ thống các đường cơ sở được thiết lập theo UNCLOS đã không đủ để ngăn chặn ít nhất là hai nước mấu chốt ở biển Đông - Việt Nam và Trung Quốc - khỏi đưa ra những yêu sách biển quá mức, bất hợp pháp và đã không đủ để loại bỏ va chạm giữa các quốc gia. Tuy nhiên, Việt Nam, như sẽ chứng minh dưới đây, nhìn chung đã tuân thủ tốt hơn các quy tắc về phân định biên giới biển theo UNCLOS hơn là Trung Quốc.
Vùng đặc quyền kinh tế. Chuyển sang các nguồn tài nguyên ở biển Đông, có lẽ khuôn khổ UNCLOS quan trọng nhất được thiết lập nhằm đạt tới an ninh và ổn định hàng hải là quy chế của vùng đặc quyền kinh tế (EEZ). Vùng EEZ được thiết lập để giảm thiểu các tranh chấp đối với nguồn tài nguyên ở những dòng nước và đối với nguồn tài nguyên dưới đáy biển ra đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở của quốc gia ven biển. UNCLOS cung cấp cho các quốc gia ven biển quy định quyền pháp lý để quản lý, bảo vệ và bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật và phi sinh vật trong khu vực này. Việc quy chế EEZ thay thế quy chế thềm lục địa để quản lý đáy biển ra đến 200 hải lý là một thực tế thường bị xem nhẹ. Vì vậy, những điều khoản thềm lục địa UNCLOS chỉ có tầm quan trọng thực tiễn trong các trường hợp mà theo đó một quốc gia có thể đòi hỏi các quyền thềm lục địa vượt ngoài 200 hải lý - được biết như là thềm lục địa mở rộng.
UNCLOS khá rõ ràng rằng một tuyên bố quyền tài phán quốc gia đối với các nguồn tài nguyên phải được dựa trên địa lý của quốc gia ven biển. Biểu hiện của Trung Quốc về tuyên bố quyền tài phán hàng hải của họ trong biển Đông theo đường chữ U táo bạo mà không có bất cứ sự xem xét dù là trực tiếp hay thậm chí là gián tiếp nào về đặc điểm của hình thù địa lý duyên hải hay thậm chí là cả đường cơ sở của họ vì vậy là một sự vi phạm các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế và các qui chuẩn về cách hành xử được kỳ vọng của các quốc gia như đã nói rõ trong quy chế đường biên giới biển do UNCLOS lập ra. Tuyên bố hình chữ U của Trung Quốc do vậy là một trong hai nguồn chính của các vụ tranh chấp và va chạm giữa các quốc gia trên biển Đông - còn lại là các tranh chấp khác đang diễn ra về chủ quyền đối với các đảo biển đã được nói ở trên.
Ý nghĩa cụ thể của tuyên bố đường hình chữ U của Trung Quốc lảng tránh sự xác định rõ ràng, dường như đây là một phần chính sách nhà nước mà Trung Quốc lựa chọn liên quan đến yêu sách này. Bốn sự giải thích thay thế khác hay có lẽ là trùng hợp nhau đã thể hiện ý nghĩa quyền tài phán của đường này: đối với một số người nó thể hiện chủ quyền hay quyền chủ quyền của Trung Quốc, đối với một số khác nó thể hiện một vùng với các quyền mang tính lịch sử quản lý khu vực, đối với một số khác nữa nó là một sự thể hiện các lợi ích về an ninh, và cuối cùng đối với một số người nó là một vùng mà trong đó Trung Quốc sở hữu tất cả các đảo và bất kỳ quyền về không gian vùng nước nào mà các đảo này có thể yêu sách. Chỉ có lời giải thích cuối cùng có giá trị theo UNCLOS, và thậm chí điều đó còn bị suy yếu bởi tuyên bố của Trung Quốc trong luật trong nước của Trung Quốc rằng họ có thêm các quyền lịch sử lâu đời đối với các vùng nước mà vượt ra ngoài những gì mà luật pháp quốc tế hiện nay công nhận. Thêm vào đó, Trung Quốc tuyên bố trong một bức thư gửi cho Uỷ ban Liên Hợp Quốc về Giới hạn của thềm lục địa rằng quần đảo Trường Sa “hoàn toàn có quyền có lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa.” Tuyên bố về các quyền đối với EEZ và thềm lục địa đối với Trường Sa cũng đã vi phạm luật quốc tế ở chỗ có rất ít các đảo nhỏ, bãi ngầm và bãi cát nào mà tạo nên quần đảo Trường Sa có quyền hưởng các vùng đó do chúng không thể hỗ trợ việc sinh sống của người dân bản địa hoặc duy trì hoạt động kinh tế của chính mình.
Tuyên bố hình chữ U của Trung Quốc - một trong hai nguồn chính của các vụ tranh chấp và va chạm giữa các quốc gia trên biển Đông
Mặt khác, tận dụng quá trình mà theo đó các quốc gia có thể tạo ra những tuyên bố thềm lục địa vượt quá 200 hải lý, Việt Nam và Malaysia đã tuyên bố công khai vùng đặc quyền kinh tế của họ trên biển Đông cộng thêm việc mở rộng các quyền thềm lục địa mà hoàn toàn tuân thủ các điều khoản của UNCLOS, tất nhiên ngoại trừ việc vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam bắt đầu quá xa ra biển do các đường cơ sở không phù hợp của nước này. Philippine và Indonesia mỗi bên cũng duy trì một tuyên bố vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý thích hợp xung quanh các đường cơ sở quần đảo của họ, được xác định theo địa lý. Không giống như Trung Quốc, bốn nước yêu sách chủ quyền này đối với một số hoặc tất cả các đảo Trường Sa đã hoàn toàn kiềm chế không tuyên bố vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa mở rộng mà các điểm đảo này không được quyền hưởng.
Vì vậy, rõ ràng là ngoài cuộc đấu tranh chủ quyền trên các đảo, va chạm liên quan đến các quyền đánh bắt cá và cạnh tranh đối với nguồn tài nguyên hydrocarbon cần bổ sung thêm một cuộc đấu tranh về khuôn khổ qui phạm pháp luật mà theo đó các tranh chấp sẽ được giải quyết. Liệu UNCLOS, với tư cách là một quy chế quốc tế được chấp nhận rộng rãi và được phát triển để gìn giữ sự ổn định hàng hải trong cuộc cạnh tranh các nguồn tài nguyên biển có nên điều phối việc giải quyết các tranh chấp hay không? Hay cơ sở giải quyết tranh chấp nên là quan điểm của Trung Quốc về những quyền lợi lịch sử và sức mạnh đang ngày càng gia tăng của họ để thực thi chúng? Tuy nhiên tại thời điểm này, các điều khoản phân bổ nguồn tài nguyên của UNCLOS như một quy chế đảm bảo an ninh hàng hải và sự ổn định đã không thành công ở biển Đông.
Các quyền hàng hải. Quy chế thứ ba của UNCLOS mang bình luận ngắn gọn, vì nó liên quan đến phạm trù của các cuộc tranh chấp bao hàm việc kiểm soát đối với các vùng nước ở biển Đông. Trong suốt quá trình các cuộc đàm phán dẫn đến bản Công ước cuối cùng, đã có bất đồng giữa các quyền lợi hợp pháp của các quốc gia ven biển trong việc bảo vệ và phát triển bền vững các nguồn tài nguyên sinh vật và phi sinh vật ngoài khơi và quyền tự do hàng hải ở những vùng biển sâu khác mà cho phép các nước thực hiện tự do thương mại và để bảo vệ lợi ích an ninh của họ. Chế độ vùng đặc quyền kinh tế đã được soạn thảo như một thoả hiệp được cân bằng một cách thận trọng giữa hai lợi ích hợp pháp. Nó bảo vệ các quyền đối với các nguồn tài nguyên bằng cách cho phép các quốc gia có chủ quyền đặc quyền và quyền tài phán đủ để họ quản lý nhưng không phải là chủ quyền hoàn toàn, nghĩa là cho phép các quốc gia ven biển can thiệp vào quyền tự do hàng hải của các nước khác khi họ dùng sức mạnh hải quân để theo đuổi các lợi ích an ninh của mình. Bởi vậy, sự tự do hàng hải, tự do hàng không và một số hoạt động hợp pháp lâu đời khác trên vùng biển quốc tế, bao gồm cả tự do quân sự, đã được duy trì một cách cụ thể bởi tất cả các quốc gia trong khuôn khổ quyền tài phán của UNCLOS tại vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Việc Mỹ và Trung Quốc đấu tranh về sự cân bằng này là sự phản ánh thất bại của UNCLOS trong việc đáp ứng đầy đủ tiềm năng của nó như một cơ chế ổn định hàng hải liên quan đến việc cân bằng quyền lợi của các quốc gia ven biển và tự do quốc tế trong vùng đặc quyền kinh tế.
Từ những phân tích trên đây có thể thấy rõ rằng chưa có được sự tuân thủ ở cấp độ toàn cầu về bộ quy tắc của UNCLOS trong việc vẽ các đường biên giới phân định biển mà phân bổ các quyền lợi tài nguyên cũng như tự do hàng hải cho mục đích quân sự. Việc ký kết các hiệp định và công ước không đồng nghĩa với việc tuân thủ các quy định và các chuẩn mực mà chúng đề ra. Cần phải có những nỗ lực kiên trì để tăng cường quy chế UNCLOS và khuyến khích việc áp dụng nó trên toàn cầu.
Tuyên bố về cách ứng xử của các bên trên biển Đông
Bởi vì khuôn khổ qui chuẩn do UNCLOS đưa ra không đủ để xây dựng sự ổn định hàng hải trong các mối quan hệ ở biển Đông, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đã có những bước cố gắng đưa ra một khuôn khổ chính trị cho sự ổn định. Trong suốt những năm cuối thập kỷ 1990 và những năm bắt đầu thiên niên kỷ mới, ASEAN đã tìm cách để giảm thiểu căng thẳng và thúc đẩy một số nguyên tắc thành lập thông qua một sáng kiến của Indonesia. Cụ thể, ASEAN đã tìm cách “thúc đẩy hoà bình và ổn định khu vực thông qua tuân thủ công lý và quy định của pháp luật trong các mối quan hệ giữa các quốc gia trong khu vực này... và đẩy nhanh sự tăng trưởng kinh tế của khu vực.” Nhu cầu về một quá trình như vậy là rõ ràng sau hai thập kỉ va chạm và thậm chí xung đột trên biển Đông, đáng chú ý nhất là cuộc chiến giữa Trung Quốc và Việt Nam Cộng hoà ở quần đảo Hoàng Sa vào năm 1974, sự kiện bãi đá ngầm Chữ Thập (A: Fiery Cross Reef, TQ: Yungshu Jiao -nd) giữa Trung Quốc và Việt Nam năm 1988 và cuối cùng là sự kiện Đá Vành Khăn (A: Mischief, TQ: Meiji Jiao -nd) giữa Trung Quốc và Philippine năm 1995. Cũng vào năm 1995 này, Việt Nam đã ký Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác và sau đó trở thành một thành viên của ASEAN, do đó khối Đông Nam Á thống nhất về mặt chính trị đối lập với những gì được nhận thức rộng rãi ở Đông Nam Á như là cách cư xử mang tính phá hoại đầy nguy hiểm của Trung Quốc. Trung Quốc thoái lui vào năm 1995 và 1996 sau khi nhận thấy bản thân mình không giành được cái nhìn thiện cảm của một nhóm đoàn kết hiện tại của các quốc gia Đông Nam Á và sau khi Trung Quốc đã quá thất vọng về giải pháp cho cuộc khủng hoảng eo biển Đài Loan với Mỹ. Hoàn cảnh đã chín muồi cho tất cả các bên tìm đến một cơ chế mang lại sự ổn định cho biển Đông. Phải mất đến gần 7 năm, nhưng trong năm 2002 các chính phủ của các nước thành viên ASEAN và Trung Quốc đã tham gia vào Tuyên bố về cách ứng xử của các bên trên biển Đông (DOC). Thoả thuận này có năm tuyên bố cơ bản:
Tuyên bố khẳng định lại cam kết của các bên đối với luật quốc tế, bao gồm cả UNCLOS; cam kết các bên sẽ tìm cách nhằm xây dựng sự tin cậy và lòng tin giữa họ, dựa trên sự bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau; cam kết các bên sẽ tôn trọng quyền tự do hàng hải và hàng không trên biển Đông; cam kết các bên sẽ giải quyết các tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán mà không đe doạ hay sử dụng vũ lực; và cam kết các bên sẽ kiềm chế không đưa người ra sinh sống trên những đảo hiện không có người cư trú.
Mỗi tuyên bố sẽ được xem xét để quyết định xem khuôn khổ chính trị này có đủ để mang lại sự ổn định ở mức độ nào.
UNCLOS. Như đã chứng minh ở trên, việc cam kết tuân thủ các điều khoản và quy phạm pháp luật trong UNCLOS đã minh chứng một sự thất bại ở cả khía cạnh pháp lý lẫn chính trị vì tuyên bố của Trung Quốc vê quyền tài phán ở biển Đông dựa trên khái niệm của các quyền lợi mang tính lịch sử hơn là dựa trên khuôn khổ địa lý được đưa ra bởi Công ước. ASEAN đã không thực hiện được bất cứ tiến trình thêm nào thông qua những phương cách chính trị để thay đổi cách cư xử của Trung Quốc về điểm này so với Mỹ trong việc khuyến khích tuân thủ quy chế thẩm quyền trên biển.
Nói cách khác, cần lưu ý rằng mỗi hành động quốc gia của một nước ASEAN về lĩnh vực hàng hải trong thập kỷ qua nhìn chung là phù hợp với các điều khoản của UNCLOS. Philippine đặc biệt đã từ bỏ các tuyên bố lịch sử của mình về vấn đề vùng nước quần đảo của họ để ủng hộ hệ thống dựa trên địa lý mà UNCLOS quy định. Điều này có thể ít nhất là một phần do mong muốn liên kết các nguyên tắc và quy chuẩn trong ASEAN để mang lại lợi ích từ một sự thống nhất chính trị mà một sự liên kết như thế có thể thúc đẩy. Như vậy, ít nhất liên quan đến các quyết định của Philippine, bản DOC đã thành công trong việc thúc đẩy các quy phạm pháp luật của UNCLOS như một cơ sở để tạo nên các tuyên bố có thẩm quyền, hơn là những tuyên bố chỉ mang tính lịch sử.
Tự do hàng hải. Về cam kết của DOC nhằm nêu cao các quyền tự do hàng hải quốc tế trên biển Đông có một động lực ngầm khá thú vị ở khu vực Đông Nam Á. Ngay cả khi Philippine, Việt Nam, Singapore và các nước khác tìm cách để thu hút sức mạnh hải quân Mỹ gần hơn đến khu vực này, có một xu hướng đáng chú ý nhằm tính toán lại sự cân bằng về quyền và lợi ích của các quốc gia ven biển trong khu vực đặc quyền kinh tế theo các cách thức mà đòi hỏi phải có sự cho phép của các quốc gia ven biển trước khi một thế lực bên ngoài nào có có thể tiến hành việc tập trận hay các hoạt động khác trong vùng biển thẩm quyền tài phán của họ. Trong khi điều này là mối quan ngại đáng kể tới Mỹ - vì nó làm suy yếu nguồn cội chính của sức mạnh khu vực của Mỹ - điều này dường như nhìn chung không gây quan ngại lắm ở nhiều nước Đông Nam Á. Có thể thấy điều này qua tuyên bố về cách hiểu đi kèm với thông báo gia nhập UNCLOS của Thái Lan, trong đó nêu:
Chính phủ vương quốc Thái Lan hiểu rằng, trong vùng đặc quyền kinh tế, việc hưởng tự do hàng hải theo các quy định có liên quan đến Công ước không bao gồm bất cứ sự sử dụng không hoà bình nào mà không có sự đồng ý của quốc gia ven biển, cụ thể là những hoạt động tập trận quân sự hay những hoạt động khác mà có thể ảnh hưởng đến quyền lợi hoặc lợi ích của quốc gia trên biển.... Chỉ có Thái Lan cùng với Malaysia và Trung Quốc là các quốc gia khu vực có tuyên bố công khai như vậy, nhưng các cuộc đối thoại riêng tư chỉ ra có thể có thậm chí nhiều hơn sự đồng thuận chung giữa các nước Đông Nam Á về vấn đề này. Điều rõ ràng từ các cuộc đối thoại và từ cách cư xử của các quốc gia Đông Nam Á là đối tượng của mối quan tâm hiện tại không phải là sức mạnh hải quân của Mỹ, mà là khả năng quân sự đang lớn mạnh của Trung Quốc. Nói theo cách khác, nếu xu hướng hiện nay dẫn đến khu vực ngày càng hạn chế các hoạt động hải quân trong khi Mỹ tiếp tục thực hiện tự do hàng hải trên toàn biển Đông vì tất cả những mục tiêu quân sự - trừ trường hợp gặp xích mích với Trung Quốc - trong các vùng biển tranh chấp trên biển Đông thì Trung Quốc có thể bắt đầu phải nếm cách xử sự tương tự từ các láng giềng của mình theo cách mà nước này đã đối xử với Hải quân Hoa Kỳ.
Các biện pháp xây dựng lòng tin. Cam kết trong DOC nhằm thực hiện các biện pháp xây dựng lòng tin có thể được ghi nhận một trong những thành công của nó đó là Hiệp định phân định lãnh thổ trên biển, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa trong Vịnh Bắc Bộ [Hiệp định Vịnh Bắc bộ] giữa Việt Nam và Trung Quốc mà có hiệu lực vào tháng 6 năm 2004. Hiệp định này phân định biên giới trên biển giữa Trung Quốc và Việt Nam trong Vịnh Bắc Bộ mà cho đến nay là biên giới duy nhất trên biển được phân định của Trung Quốc và thiết lập một khu đánh bắt cá chung theo một thoả thuận đi kèm. Khu đánh bắt cá chung này bao gồm hầu hết các khu đánh bắt đang hoạt động trong vùng và kéo dài đến tận năm 2019, và sau đó sử phần lớn không gian này sẽ quay về dưới sự kiếm soát của Việt Nam. Hiệp định đã quy định các đội tuần tra đánh bắt cá chung, đôi khi được thực hiện, nhưng có lẽ không có sự nhiệt tình mấy từ cả hai bên. Sự đệ trình chung lên Uỷ ban ranh giới thềm lục địa về các đường biên giới biển dự kiến của Việt Nam và Malaysia trên biển Đông cũng cần được ghi nhận như là một dấu hiệu của việc xây dựng lòng tin song phương giữa hai quốc gia này. Việc Philippine và Brunei không thể tham gia với hai nước này có thể phản ánh mức độ phát triển của luật biển của họ. Một khi tiến trình bổ sung hoàn tất quy trình làm luật trong nước, hợp tác quốc tế bổ sung giữa bốn quốc gia ASEAN này trong đệ trình quốc tế của họ có thể trở nên rõ ràng. Đương nhiên điều này sẽ phản ánh cách thức đồng thuận mà ASEAN ưa thích. Điều đó cũng có thể mang lại sức nặng trong đàm phán với Trung Quốc vì Trung Quốc rõ ràng sẽ trở thành nước duy nhất còn lại dựa vào các tuyên bố của mình trên cơ sở khác với khuôn khổ quy định đã được thống nhất của UNCLOS. Như vậy, sáng kiến về tiến trình xây dựng lòng tin đa phương mà đã đem đến một hiệp định ranh giới chung giữa các bên tranh chấp trong ASEAN trên cơ sở của các điều khoản trong UNCLOS cần được khuyến khích như một cơ chế để khích lệ Trung Quốc tiến hành tương tự như vậy.
Tất nhiên, Trung Quốc khăng khăng đòi các cuộc đàm phán song phương giữa họ và các quốc gia tranh chấp khác. Có lẽ phương án ưa thích này của Trung Quốc có thể được tôn trọng nếu các cuộc đàm phán song phương được tiến hành sau khi hoàn thành một tiến trình đàm phán đa phương do các nước tranh chấp còn lại tiến hành là Việt Nam, Malaysia, Philippine, Brunei và có lẽ cả Indonesia để đối phó với khu vực phía đông bắc đảo Natuna - nhằm đi đến một sự hiểu biết chung về ranh giới biển Đông giữa họ với nhau. Một trong những sự phức tạp hiện làm các cuộc đàm phán song phương trở nên quá khó khăn đó là thoả thuận của một bên tranh chấp với Trung Quốc ảnh hưởng đến khả năng đàm phán của nước này với tất cả các bên tranh chấp khác. Một tiến trình hai bước dựa trên thoả thuận cấp cao giữa các nước ASEAN, theo sau đó là các cuộc đàm phán song phương với Trung Quốc có thể dẫn đến việc sẽ đạt được một khuôn khổ khu vực mở rộng.
Ngăn chặn việc kiểm soát các đảo và kiềm chế vũ lực. Một trong những khía cạnh hiệu quả nhất của DOC là ngăn chặn sự thay đổi hiện trạng chiếm giữ trong suốt 16 năm, kể từ vụ đảo Vành Khăn (A: Mischief Reef, TQ: Meiji Jiao- nd) thúc giục các bên phải nhanh chóng thay đổi tiến trình. Các cột mốc được Trung Quốc cắm trên Dải Amy Douglas và bãi đá ngầm Boxall (TQ: Niuchelun- nd) quá gây tranh cãi vì nó báo hiệu một sự đổ vỡ rõ ràng đối với chuẩn mực hành vi mang tính ổn định và cũng là quan trọng nhất này. Các bên cũng hành động với sự kiềm chế quân sự vì thoả thuận không đe doạ hoặc sử dụng vũ lực dường như đã bao hàm một sự hiểu biết rằng khu vực này sẽ không bị quân sự hoá. Tuy nhiên, ngay cả thoả thuận đó, dường như đang bị phá vỡ trong bối cảnh căng thẳng hiện tại. Mặc dù hầu hết người Trung Quốc nhìn nhận đất nước họ như nước duy nhất hành động kiềm chế trong khi các bên tranh chấp khác đoạt mất các nguồn tài nguyên nhưng sự thật có nhiều sắc thái khác. Trung Quốc có thể không quân sự hoá các tranh chấp ở biển Đông, nhưng chắc chắn họ sẽ tận dụng những tiềm lực hàng hải quốc gia to lớn khác để gây ảnh hưởng ở khu vực, bao gồm các tàu của Bộ chỉ huy thực thi luật đánh cá và Dịch vụ thăm dò biển của họ.
Kết luận.
Như đã từng thực hiện trong những năm 1995 và 1996, Indonesia với tư cách Chủ tịch ASEAN trong năm 2011 đã tích cực tìm kiếm để mang lại cho cách tiếp cận hoà bình hơn trong vấn đề giải quyết tranh chấp, bao gồm việc tài trợ cho các cuộc thảo luận và đối thoại. Mỹ đã kêu gọi một cách công khai các bên cần đạt được tiến triển về một thoả thuận mang tính thực thi cho DOC hay cho một Bộ ứng xử COC đầy đủ, chính thức. Philippine đề xuất một vùng tự do và hợp tác. Không thiếu những nguyện vọng tốt nhưng dường như có một sự thiếu vắng ý chí chính trị nhằm tìm kiếm những thoả hiệp và tất cả các bên đều đang sử dụng sức mạnh hải quân đã gửi đi các tín hiệu về sự quyết tâm của họ. Nếu các bên muốn ngăn chặn xung đột, câu trả lời không nằm trong các kiến nghị một mất - một còn về chủ quyền và quyền tài phán mà nằm ở việc kiếm tìm những câu trả lời trong một số ví dụ của các khuôn khổ các bên cùng có lợi mà sẽ khu vực hoá lãnh thổ và vùng nước trên biển Đông, cho phép phát triển chung các nguồn tài nguyên sinh vật và phi sinh vật, và tạo điều kiện cho việc thực thi chung các điều luật. Nếu không tình hình sẽ lại giống như từ trước đến nay – kẻ mạnh sẽ làm những điều mà họ có thể và kẻ yếu sẽ làm những điều mà họ phải làm.
GS. Peter A.Dutton
Hồng Nhung (dịch)
Đõ Thủy (hiệu đính)
