Để nâng cao chất lượng của hoạt động giám sát của QH, theo kinh nghiệm của các nước còn cần phải có các phương tiện trợ giúp như kiểm toán nhà nước, cung cấp thông tin, phân tích chính sách, các phương tiện thông tin đại chúng… Ở nước ta khi mà cơ cấu tổ chức và năng lực của các cơ quan của QH và ĐBQH chưa đủ mạnh thì việc tăng cường các phương tiện trợ giúp cho hoạt động giám sát càng có vai trò đặc biệt quan trọng. Những vấn đề này cũng cần được luật hóa.
1. QH Khóa XII đã kết thúc, QH Khóa XIII sắp họp kỳ thứ nhất, nhìn lại QH nước ta trong thời kỳ đổi mới đặc biệt là các khóa QH gần đây, có thể khẳng định rằng hoạt động giám sát của QH ngày càng thực chất, xứng đáng với vị trí và vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Sự phát triển về chất trong hoạt động giám sát tối cao của QH thể hiện rõ nét trên một số phương diện sau đây:
Một là, hoạt động giám sát tối cao của QH từ chỗ chỉ dựa trên tinh thần và nội dung của Hiến pháp và Luật Tổ chức QH với những quy định chung, chưa cụ thể đến chỗ hoạt động căn cứ vào một đạo luật về hoạt động giám sát với những quy định chi tiết, chặt chẽ từ việc xây dựng chương trình kế hoạch giám sát 6 tháng, hàng năm đến các quy định về chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức và cách thức giám sát… Nhờ đó mà hoạt động giám sát tiến hành thường xuyên, có nền nếp, có trọng tâm trọng điểm, phản ảnh được những vấn đề nóng bỏng, bức xúc, đang được nhân dân quan tâm (như những vấn đề xây dựng cơ bản, công trình trọng điểm quốc gia, hiệu quả đầu tư; quản lý các tập đoàn, các doanh nghiệp nhà nước; chất lượng giáo dục, an toàn vệ sinh thực phẩm mà QH Khóa XII đã thực hiện…). Thông qua việc thực hiện các hoạt động giám sát đó, nhiều tiêu cực tham nhũng, lãng phí được phát hiện, đã rung lên những hồi chuông cảnh báo xác thực nhằm kịp thời uốn nắn những sai trái trong tổ chức thực hiện. Vì thế, giám sát tối cao của QH đã trở thành một phương tiện không thể thiếu được trong việc phòng chống tiêu cực; tham nhũng của bộ máy nhà nước, đã góp phần xây dựng lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và quản lý nhà nước.
Hai là, hoạt động giám sát tối cao của QH được tiến hành trong không khí ngày càng dân chủ, cởi mở và trách nhiệm. Nhờ đó mà đại biểu thực hiện quyền chất vấn ngày càng mạnh mẽ, quyết liệt và quyết tâm đi đến cùng vấn đề mình đặt ra. Người có nghĩa vụ trả lời chất vấn đã có ý thức hơn trong việc nâng cao năng lực và trách nhiệm trước nhân dân và trước đại biểu. Vì thế, dân chủ trong hoạt động giám sát tối cao của QH đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước tại kỳ họp đã trở thành một điều kiện tiên quyết, một trường học dân chủ, một phương tiện hữu hiệu để nhân dân thông qua người đại biểu của mình kiểm soát quyền lực nhà nước đối với những người đứng đầu bộ máy nhà nước, nhất là bộ máy hành pháp (Chính phủ).
Ba là, hoạt động giám sát tối cao của QH được tiến hành dựa trên trình độ, năng lực, bản lĩnh của ĐBQH ngày càng được nâng cao. Nhờ đó mà chất lượng của các hoạt động giám sát tối cao của QH tại kỳ họp, cũng ngày càng được tăng thêm một cách rõ rệt, các phân tích lập luận của nhiều ĐBQH rất sắc sảo, có sức thuyết phục, các đề xuất kiến nghị có tình có lý, được nhân dân đồng tình ủng hộ. Vì thế, chất lượng của ĐBQH nhất là kỹ năng và bản lĩnh là nhân tố có ý nghĩa quyết định góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của QH.
2. Trước nhiệm vụ xây dựng một QH, thực thi đầy đủ, đứng đắn nhiệm vụ và quyền hạn của mình theo Luật định trong đó có các nhiệm vụ và quyền hạn về giám sát tối cao, nhằm tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát, dư luận xã hội mong muốn QH Khóa XIII cũng như các đối tuợng chịu sự giám sát của QH cần phải khắc phục một số hạn chế sau đây:
Thứ nhất là vấn đề nhận thức. Nguyên nhân cơ bản của hiệu lực và hiệu quả giám sát tối cao chưa cao, chưa được như mong muốn trước hết là do nhận thức chưa đầy đủ, chưa thống nhất về vai trò của hoạt động giám sát tối cao. Các quan niệm nhấn mạnh một chiều, tính thống nhất của quyền lực nhà nước rằng các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có mục đích chính trị chung là phục vụ nhân dân, xây dựng một nhà nước dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng văn minh, đều dưới sự lãnh đạo của một Đảng. Do đó, vấn đề cơ bản và mấu chốt trong tổ chức quyền lực nhà nước là hợp tác và phối hợp, tạo điều kiện cho nhau làm tốt nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chứ không phải là vạch lá tìm sâu, là cản trở gây khó khăn cho nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước; rằng chỉ cần hành pháp mạnh, lập pháp và tư pháp phải có nghĩa vụ ủng hộ hành pháp, chứ không nên gây khó khăn cản trở hành pháp. Với các quan niệm như thế làm cho hoạt động giám sát còn có những biểu hiện dễ dãi, chưa đi đến cùng vấn đề trách nhiệm thuộc về ai. Cùng với quan điểm đó là các lập luận rằng chỉ trong nhà nước có nhiều Đảng phái mới cần đến giám sát, mới đề cao vai trò của giám sát và mới có điều kiện để thực hiện quyền giám sát một cách có hiệu lực và hiệu quả. Tất cả các quan niệm đó đều không phù hợp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN thật sự của dân, do dân và vì dân. Bởi vì trong nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Giám sát tối cao của QH là một phương thức để cho nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các đại biểu do mình bầu ra, để nhân dân giao quyền mà không bị mất quyền, lạm quyền. Thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền của các nước chỉ ra rằng sức mạnh và sự thịnh vượng của một quốc gia, cũng như khả năng đối mặt với những khó khăn thách thức, phần lớn được quyết định bởi sự vững mạnh của cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự cam kết làm đúng, làm đủ nhiệm vụ và quyền hạn được nhân dân giao cho mỗi quyền là nhân tố góp phần làm cho đất nước giàu mạnh. Nó không kém phần quan trọng so với các yếu tố về tài nguyên, khí hậu, vị trí địa lý và con người. Những nước duy trì được sự phát triển ổn định lâu dài về kinh tế, chính trị, xã hội chính là những nước có cả ba quyền đều mạnh. Để làm được điều đó, cần phải kiểm soát được quyền lực nhà nước, nhất là quyền lực nhà nước về hành pháp. Giám sát nói chung, giám sát tối cao của QH nói riêng là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, góp phần xây dựng cả ba quyền đều mạnh, bảo đảm cho các quyền làm đúng làm đủ nhiệm vụ và quyền hạn được nhân dân giao phó. Do đó, những quan điểm không đầy đủ, không đúng đắn về vai trò của giám sát tối cao của QH là không làm cho cả ba quyền đều mạnh, là trái với đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Đảng ta. Không thể có một Chính phủ mạnh khi tồn tại một QH hoạt động hình thức. Hoặc ngược lại không thể có một QH hoạt động thực chất thì làm cho Chính phủ yếu. Chúng ta cần cả lập pháp, hành pháp và tư pháp đều phải mạnh, đều là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và bảo đảm cho nhân dân kiểm soát được quyền lực nhà nước.
Thứ hai, là nâng cao chất lượng của các kiến nghị giám sát. Hiệu lực và hiệu quả của giám sát suy cho cùng là đưa ra được các kiến nghị mang lại sự thay đổi tích cực trong thực tế, phù hợp với mục đích giám sát, đáp ứng mong mỏi của nhân dân và dư luận xã hội. Điều đó đòi hỏi các cuộc giám sát tối cao của QH phải tiến hành công phu, phải được thực hiện cơ bản và chủ yếu ở các Ủy ban và Hội đồng dân tộc. Khắc phục tình trạng giám sát hình thức với các kiến nghị chung chung mang tính định hướng thiếu cụ thể. Đó còn là đòi hỏi phải nâng cao năng lực giám sát của các chủ thể giám sát, đặc biệt là ĐBQH về bản lĩnh, về thu thập và xử lý thông tin, về ý chí và quyết tâm theo đuổi đến cùng việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát.
Thứ ba là khắc phục tình trạng giám sát dàn trải theo chiều rộng mà thiếu chiều sâu. Điều đó chỉ có thể thực hiện được bằng các hoạt động giám sát theo chuyên đề với các chủ đề giám sát cụ thể, thiết thực. Kinh nghiệm thực tế của nhiều nước chỉ ra rằng giám sát hoạt động của Chính phủ và các bộ, trước hết và chủ yếu là giám sát hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước được Nghị viện phân bổ. Bởi hiệu quả của việc sử dụng ngân sách quốc gia có tác động mạnh mẽ đến các hoạt động khác của nhà nước. Suy cho cùng, mọi hoạt động của nhà nước đều dựa trên ngân sách quốc gia do nhân dân đóng góp. Các hoạt động của nhà nước tốt hay xấu đều bắt nguồn từ việc sử dụng ngân sách của Chính phủ và các bộ có hiệu quả hay không? QH quyết định phân bổ ngân sách quốc gia thì QH phải kiểm soát được hiệu quả của việc sử dụng ngân sách. Nên chăng trong thời gian tới cần tập trung giám sát chuyên đề hiệu quả của việc sử dụng ngân sách quốc gia của Chính phủ và các bộ. Việc xác định khách thể của giám sát tối cao tập trung vào hiệu quả sử dụng ngân sách của Chính phủ làm cho hoạt động giám sát đi vào chiều sâu, tránh được dàn trải, hạn chế được các biểu hiện tiêu cực tham nhũng trong bộ máy nhà nước góp phần làm yên lòng dân.
Thứ tư là tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý, tăng cường các phương tiện trợ giúp cho hoạt động giám sát như cung cấp thông tin, kiểm toán nhà nước…
Luật Hoạt động giám sát của QH cũng đã bộc lộ một số hạn chế cần được hoàn thiện bổ sung thêm. Ví dụ như vấn đề quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát, đặc biệt là trách nhiệm thực hiện kiến nghị giám sát còn quy định thiếu cụ thể. Quy trình thủ tục giám sát còn chung chung, ĐBQH không có cơ sở pháp lý vững chắc để thực hiện quyền của mình (như vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm). Chế tài giám sát cũng cần được quy định rõ ràng minh bạch hơn nhằm tạo điệu kiện thuận lợi cho việc áp dụng.
Trước mắt đề nghị QH Khóa XIII sửa đổi, bổ sung Luật Hoạt động giám sát của QH ở một số điểm cơ bản sau đây:
Làm rõ đối tượng giám sát tối cao của QH là cơ quan và cá nhân nào? Bởi hiện nay còn có các ý kiến khác nhau, nhận thức chưa thống nhất. Có ý kiến cho rằng, QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên đối tượng giám sát tối cao của QH là toàn bộ các cơ quan và cá nhân trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Ngược lại, có ý kiến cho rằng, QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa QH có toàn quyền. Do đó, việc giám sát tối cao ở cấp nào, với nội dung gì do QH quyết định phù hợp với nguyên tắc Hiến định và các đạo Luật về tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành. Việc quy định rõ ràng minh bạch đối tượng giám sát tối cao của QH trong Luật hoạt động giám sát có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng. Bởi nếu theo quan điểm thứ nhất sẽ dẫn đến việc xác định nội dung và phạm vi giám sát tối cao là rất rộng bao gồm các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền từ Trung ương cho đến cơ sở. Với tổ chức bộ máy của QH như hiện nay liệu giám sát có hiệu quả hay không? Ngược lại, quan điểm thứ hai lại cho rằng, phạm vi và nội dung của giám sát tối cao chỉ chủ yếu tập trung vào cơ quan và cá nhân có thẩm quyền do QH thành lập, bầu và phê chuẩn. Đối tượng này theo Hiến pháp và Luật hiện hành chưa phân công cho cơ quan nào giám sát cả. QH tập trung giám sát các đối tượng này thì có hiệu lực và hiệu quả hơn, vừa phù hợp với tổ chức đại biểu không hoàn toàn chuyên trách, lại vừa không trùng lắp với chức năng nhiệm vụ giám sát của HĐND các cấp.
Chất vấn là quyền của ĐBQH đối với Chủ tịch Nước, Chủ tịch QH, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (điều 98 Hiến pháp năm 1992 và điều 42 Luật Tổ chức QH). Quyền này được thực hiện trong thời gian QH họp hoặc trong thời gian giữa hai kỳ họp. Để chất vấn và trả lời chất vấn nâng cao được chất lượng và hiệu quả. Luật Hoạt động giám sát của QH cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện và cụ thể hóa việc thực hiện quyền chất vấn của ĐBQH và nghĩa vụ trả lời và thực hiện những lời hứa của người trả lời chất vấn. Ví dụ cần cụ thể hóa quyền xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn tại kỳ họp QH. Thông qua việc xem xét này mà QH đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của người trả lời chất vấn, thúc đẩy người trả lời chất vấn thực hiện tốt hơn những vấn đề ĐBQH đặt ra. Đồng thời, đây còn là tiền đề là căn cứ để các ĐBQH thể hiện các quyền khác như bỏ phiếu tín nhiệm, bầu cử, bãi nhiệm, miễn nhiệm.
Để nâng cao chất lượng của hoạt động giám sát của QH, theo kinh nghiệm của các nước còn cần phải có các phương tiện trợ giúp như kiểm toán nhà nước, cung cấp thông tin, phân tích chính sách, các phương tiện thông tin đại chúng… Ở nước ta khi mà cơ cấu tổ chức và năng lực của các cơ quan của QH và ĐBQH chưa đủ mạnh thì việc tăng cường các phương tiện trợ giúp cho hoạt động giám sát càng có vai trò đặc biệt quan trọng. Những vấn đề này cũng cần được luật hóa.
Với không khí dân chủ nghị trường càng được mở rộng, năng lực và bản lĩnh giám sát của ĐBQH ngày càng cao. Chúng ta tin tưởng hoạt động giám sát tối cao của QH Khóa XIII tiếp tục nâng cao hiệu lực và hiệu quả.
Gs. Ts Trần Ngọc Đường
Viện Nghiên cứu Lập pháp
NGUYÊN THẢO
Không né tránh, nhiều chuyên gia kinh tế và đại biểu Quốc hội đã thẳng thắn đưa ra đề nghị phải đặc biệt coi trọng việc khôi phục và ổn định niềm tin của nhân dân cùng các nhà đầu tư trong thời điểm hiện nay - Ảnh: Reuters.
Chúng ta đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước thì cũng phải đổi mới hoạt động của QH. Nhưng khẳng định rõ là đổi mới cách làm, đổi mới cách tổ chức thực hiện các chức năng nhiệm vụ của QH; trên cơ sở nâng cao chất lượng mà đổi mới chứ không làm một cách tùy tiện được. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của QH tạm thời giữ như hiện nay để chờ sửa đổi Hiến pháp và pháp luật. Chủ trương của UBTVQH không đặt vấn đề đổi mới chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH theo luật định mà đổi mới trên tinh thần kế thừa, phát huy những thành tựu đã đạt được và tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn này một cách có hiệu quả nhất và chất lượng nhất. Yêu cầu đổi mới là phải bảo đảm hiệu quả, chất lượng, đồng thời rút ngắn thời gian. Muốn làm được như vậy, cần đổi mới hoạt động để thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH. Tất cả các vấn đề liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ của một ĐBQH theo luật định đều có thể tiến hành đổi mới. Ví dụ cách thức tiếp xúc cử tri cũng phải đổi mới. ĐBQH vừa phải nâng cao năng lực, vừa phải được bảo đảm điều kiện hoạt động để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định tốt nhất, gần dân nhất, đại diện cho ý chí của dân nhất, đúng chuyên đề, đúng năng lực sở trường, đúng tính chuyên nghiệp, đúng ngành nghề của mình, lĩnh vực mình được theo dõi. Cho nên cách hoạt động, cách tiếp xúc cử tri, cách tập hợp ý kiến, cách phát biểu ý kiến... đều phải từ ĐBQH. Hoạt động QH phải bắt đầu từ ĐBQH.
Hiệu quả hoạt động của QH phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động tại Kỳ họp, hiệu quả hoạt động của UBTVQH Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, các Đoàn ĐBQH và các ĐBQH. Nói rộng ra nữa thì hiệu quả hoạt động của QH còn liên quan đến việc đổi mới tổ chức hệ thống chính trị, các điều kiện bảo đảm cho QH, UBTVQH, các cơ quan của QH và các ĐBQH hoạt động. Quan điểm xây dựng Đề án phải đặt việc tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của QH trong tổng thể như vậy thì mới đầy đủ, sâu sắc được. Các nội dung đổi mới cần bảo đảm dân chủ, khoa học và đúng pháp luật. Đề án chưa đặt vấn đề nghiên cứu, đổi mới chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của QH, các cơ quan của QH mà trên cơ sở các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của QH, các cơ quan của QH hiện nay cần đổi mới cái gì. Xác định rõ, đổi mới về nội dung, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hay là đổi mới về cách thức, phương thức làm việc của QH, các cơ quan của QH để có cách thức tiếp cận hợp lý.
Đề án tiếp tục đổi mới nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của QH nên nhất quán quan điểm đổi mới từng bước vững chắc, không vội vàng. Những vấn đề gì chưa chắc chắn thì cần thí điểm tổ chức thực hiện. Nội dung của Đề án nên bám sát vào các chức năng lập pháp, giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng của QH. Trước mắt, nên tiến hành nghiên cứu cải tiến và thí điểm tổ chức một số vấn đề về quy trình, thủ tục hoạt động của QH mà chưa cần sửa luật để trình UBTVQH cho ý kiến. Ví dụ, vừa qua, chúng ta đã rút ngắn thời gian đọc các Tờ trình tại Kỳ họp của QH rồi nhưng vẫn còn dài, nên rút gọn hơn nữa để tiết kiệm thời gian của QH. Có thể quy định rõ hơn về thời gian đọc bao nhiêu phút đối với Tờ trình gì, bao nhiêu phút đối với Báo cáo giải trình. Về thảo luận tại Tổ và thảo luận tại Hội trường, cần đổi mới công tác tổng hợp ý kiến phát biểu của các ĐBQH. Tôi thấy tổng hợp như vừa qua là chưa đầy đủ, nhiều ý kiến phát biểu không được đưa vào Báo cáo tổng hợp, có khi người tổng hợp thấy ý kiến nào vướng vướng là bỏ luôn, không tổng hợp nữa... Cũng nên xem lại cách thức chia tổ thảo luận cho hợp lý hơn. Trước đây, chúng ta chia 2 Đoàn ĐBQH thành một Tổ, sau đó là 3,4 Đoàn ĐBQH thành một Tổ nhưng khi thảo luận lại có tình trạng có Tổ các ĐBQH phát biểu rất nhiều nhưng có Tổ lại ít vì có những dự án, những nội dung mang tính chuyên ngành rất cao. Nên nghiên cứu để sớm đổi mới cách chia Tổ thảo luận.
Phạm vi Đề án tiếp tục đổi mới nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của QH rất rộng. Có 3 cơ sở để tiến hành triển khai Đề án là: Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc, một số văn bản liên quan đến công tác tổ chức, bài phát biểu của Tổng bí thư tại Phiên khai mạc Kỳ họp thứ Hai, báo cáo tổng kết nhiệm kỳ của QH và các cơ quan của QH, các đề án mà Đảng đoàn QH đã thực hiện. Có những việc có thể làm ngay, có những việc cần làm trong suốt nhiệm kỳ, thậm chí có những việc nhiệm kỳ sau mới có thể triển khai được. Vì thế cần xây dựng kế hoạch rất cụ thể, từng bước triển khai Đề án một cách vững chắc. Việc nghiên cứu đổi mới, nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của QH cần bảo đảm đầy đủ các công việc của QH theo luật định cả về số lượng và chất lượng nhưng tiết kiệm được thời gian. Cần bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất, phục vụ các hoạt động của QH ở mức độ hợp lý, nhất là bảo đảm thông tin cập nhật và đầy đủ.
Đề án tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của QH cần đề cao tính ứng dụng. Các đề án khác có thể nghiên cứu sâu, rộng, lý thuyết, quan điểm này, quan điểm khác nhưng đề án này phải làm rõ cụ thể là ứng dụng được điều gì vào đổi mới hoạt động của QH.
- Kỳ họp thứ Nhất, QH Khóa XIII đang đến rất gần. Sau khi thẩm tra tư cách đại biểu, các ĐBQH Khóa XIII sẽ chính thức thực hiện nhiệm vụ của mình. Tâm trạng của chị bây giờ như thế nào?